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十七大教育精神解读_访国家教育发展研究中心主任张力
【发布时间:2008-04-17】 【字体: 】【浏览次数:85次】 【来源:】
        党的十七大教育精神解读———访国家教育发展研究中心主任张力

  “优先发展教育,建设人力资源强国。教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础。要全面贯彻党的教育方针,坚持育人为本、德育为先,实施素质教育,提高教育现代化水平,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人,办好人民满意的教育。优化教育结构,促进义务教育均衡发展,加快普及高中阶段教育,大力发展职业教育,提高高等教育质量。重视学前教育,关心特殊教育。更新教育观念,深化教学内容方式、考试招生制度、质量评价制度等改革,减轻中小学生课业负担,提高学生综合素质。坚持教育公益性质,加大财政对教育投入,规范教育收费,扶持贫困地区、民族地区教育,健全学生资助制度,保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。加强教师队伍建设,重点提高农村教师素质。鼓励和规范社会力量兴办教育。发展远程教育和继续教育,建设全民学习、终身学习的学习型社会。”
  (摘自党的十七大报告)
  
  在全国教育系统深入学习贯彻党的十七大报告精神的形势下,本刊记者专访了国家教育发展研究中心主任张力教授,请其就十七大报告中有关教育问题谈了学习体会。

  记者:张主任,您好,我们注意到十五大把教育放在经济建设中,十六大把教育放在文化建设中,而十七大将其放到社会建设中,对此您是如何理解的?

  张力:你好,我认为,十七大报告关于教育的部署,相比十五大和十六大的一个突出变化,是将教育放在社会建设之中。对这一问题,应结合从十六届六中全会决定到十七大报告对社会主义经济、政治、文化、社会建设“四位一体”的新格局来理解。“四位一体”格局其中一个深刻涵义是,当我国经济发展到一定阶段以后,势必要让全体社会成员共享改革发展成果。加强社会建设,改革社会体制,更多地重视和改进民生,将让广大人民群众得到实惠。把教育摆在社会建设中进行战略部署,就是这一思想的重要体现,它丝毫没有降低教育的战略地位,而且更加切合老百姓的切身利益。

  记者:十七大报告关于教育部分的标题是“优先发展教育、建设人力资源强国”,应该如何理解这两者关系?

  张力:改革开放30年来,党中央高度重视教育与人力资源开发问题,从以邓小平同志和江泽民同志为核心的第二、三代党中央领导集体,再到以胡锦涛同志为总书记的党中央,可以清晰地看到,坚持把教育摆在优先发展的地位,努力把沉重的人口负担转化为人力资源的巨大优势,这一一脉相承、一以贯之、与时俱进的战略思路。这在历次党的代表大会报告中都得到了充分体现。胡锦涛总书记在2006年中央政治局第34次集体学习时就强调了建设人力资源强国的构想,为十七大报告奠定了重要的理论和政策基础。

  人力资源强国,需要高素质的劳动力和专门人才支撑,优先发展教育,是建设人力资源强国的关键环节。改革开放以来我国教育事业取得了跨越式发展,15岁以上人口和新增劳动力的受教育程度都达到历史最好水平,为我国提升综合国力和国际竞争力做出重要贡献。但是我们也要看到,国际人力资源开发竞争非常激烈,许多欧美、亚洲国家非常重视本国人力资源开发,纷纷出台中近期战略。韩国把很多部合并成人力资源开发部,印度早就整合了人力资源行政管理。我们建设人力资源强国刚刚起步,需要政府、学校和社会的共同努力,也需要教育与人口、就业、卫生、社会保障等领域的协调发展。

  记者:十七大报告提出教育公平是社会公平的重要基础,要办好人民满意的教育,您认为目前在这方面的进展如何?

  张力:促进教育公平、办好人民满意的教育,是着力保障和改善民生、构建社会主义和谐社会一项带有全局性的任务。教育公平是个非常复杂的概念,与平均、均衡、平等不能完全划等号,它的核心是公共资源的配置规则问题。我国促进教育公平最突出的进展是,各级各类教育迅速发展,学龄人口受教育机会不断扩大,原来没有学上的孩子能够有学上。现在,全国农村已经免除义务教育阶段学杂费,2008年秋季城市也要免。去年3 700多万贫困生领到免费教科书,今年全国农村义务教育全面提供免费教科书。原来中职贫困生资助覆盖面不到10%,现在一下子扩大到90%;高校贫困生资助体系进一步健全,每年约有400多万大学生得到国家资助。男女生的比例趋于平衡,中学阶段女生接近50%,大学女生是48%,这些数据在国际上看都是很不错的,农村户口大学生比例也在50%以上了。总体上,我国教育公平的推进成效显著。

  记者:刚才您谈到了我国在教育公平方面取得的巨大成绩,但是我们也注意到许多报刊媒体依然在大声呼吁促进教育公平。您认为目前我国在教育公平方面还存在哪些困难和问题?

  张力:我国是发展中的人口大国,在促进教育公平方面还有很长的路要走。首先,教育总供给还不能很好满足现代化建设的需要,优质资源供求矛盾比较突出,城乡之间、区域之间教育差距还很明显。其次,政府教育投入依然不足,部分教育资源的配置使用缺乏有效监督。我国财政性教育经费占GDP的比重一直在3%上下徘徊,这一指标的世界平均水平在上世纪90年代就已达到4%,最近增加到4.5%。如果我们能够尽快达到4%,教育发展会更顺利。按照《教育法》规定,“教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”,实际上,没能做到这一增长的省份近年来超过一半。许多省份并没有把财政增量切出更多份额用于发展教育。因此,胡锦涛总书记指出,“经济社会发展规划要优先安排教育发展,财政资金要优先保障教育投入,公共资源要优先满足教育和人力资源开发需要”,这主要是对政府提出的要求。当前,迫切需要把党政部门的教育责任制度化,使“要把促进教育公平作为国家的基本教育政策”落到实处。

  记者:促进教育公平的要求和步骤,在不同地区是否有所区别?

  张力:是的,促进教育公平,既要尽力而为,又要量力而行,而且要因地制宜。国际上有个说法,第一步,让尽可能多的人受尽可能多的教育;第二步,让所有人受基本教育,让更多人受更多教育;第三步,让所有人受尽可能多的教育。现在我国的大多数地区处于第一步,如果义务教育免费程度得到进一步提高,我们就可以向第二步迈进,这点发达地区有条件率先达到。但是,全国要达到第三步,还需要奋斗几十年。在这个过程中,政府要拿出更多钱支持教育,但是公民一生的学习需求是多样化的,不可能完全由政府买单,所以,政府不能推卸法定责任,但也要避免把胃口吊得太高。当前,最主要的是解决义务教育均衡发展问题。这方面需要政府做的事,一要继续加大财政投入;二要完善成本标准,稳定合理收费水平;三要坚决制止乱收费;四要强调扶贫助弱。当然,在非义务教育阶段,能不能探索实现形式的多样化,还需要实践。现在的优先次序是保障基本公共教育服务的公平。

  记者:从1999年中央发布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》至今已近十年,十七大报告再次强调实施素质教育,对此您怎么看?

  张力:全面贯彻党的教育方针,实施素质教育,提高教育现代化水平,是新的发展阶段教育工作始终坚持的主题,这是胡锦涛总书记多次强调的。素质教育是一个社会系统工程,仅靠教育系统努力不够,必须形成政府和全社会高度共识和自觉行动。我个人的体会是,第一,实施素质教育,是促进人的全面发展的基础性工作,是落实科学发展观的重要环节之一。第二,实施素质教育,是政府、学校和全社会的共同事业。第三,实施素质教育,就是打造更高质量的教育,关键在高素质教师。第四,实施素质教育,要和提高教育现代化水平紧密联系。第五,实施素质教育,治本之策是建设全民学习、终身学习的学习型社会。

  记者:十七大报告提出“更新教育观念,深化教学内容方式、考试招生制度、质量评价制度等改革,减轻中小学生课业负担,提高学生综合素质”等要求,您能阐释一下其主要意义吗?

  张力:党的代表大会政治报告对教学内容方式、考试招生制度和质量评价制度等改革予以关注,是对教育系统提出的更高要求,需要我们结合贯彻党的教育方针和实施素质教育,统筹规划,抓紧落实。这是今后一段时期教育工作的重点。其中,减轻中小学生课业负担问题,虽然建国以来发了很多文件,但首次写入党代会政治报告,可见这既是新形势下的老问题,又有其新的特点。目前,大家有一个共识,所谓中小学生“减负”有“两刀”必须划,第一刀,“中”学不包括普通高中,也不包括中等职业学校,仅指减轻初中、小学课业负担。随着义务教育均衡发展的深入,小学、初中不应有沉重课业负担,但各国在普通高中和中等职业教育方面都没有笼统地提出减轻课业负担。第二刀,减什么负担?能够让学生德智体美全面发展,有利于他们身心睡眠健康的内容活动,不应看作负担;如果是死记硬背、追逐考试的负担,绝对应该减轻。

  记者:十七大报告提出优化教育结构的重点是什么,怎么看待职业教育的定位?

  张力:十七大报告提出的优化教育结构的要求,需要在很长时段内进行部署。一是义务教育实现从区域内到区域间的均衡发展,将是向基本公共教育服务均等化迈出的坚实一步;二是加快普及高中阶段教育,将扩大“后义务教育”阶段的入学机会,显著改善新增劳动力的结构,有关部门预计到2020年,全国新增劳动力的90%应是高中阶段以上毕业生,10%是初中以下毕业生;三是大力发展职业教育,提高高等教育质量,将在很大程度上解决人民群众所关心的教育有用性和就业出路的问题;四是学前教育、特殊教育得到关心和重视,将满足人民群众特别是农民群众过上小康生活的新期待;五是远程教育和继续教育继续发展,将为终身学习提供良好的条件。

  大力发展职业教育,既是我国优化教育结构的重点之一,也是世界各国教育政策的要点。联合国教科文等国际组织的2015年《达喀尔行动纲领》对全民教育的倡导,并没有仅限于普及义务教育,它还涉及很多成人的知识技能要求,这都跟职业教育密切相关。我一直认为,当全民教育进入新的阶段后,“有质量的全民教育”、“保障全民基本技能”和“全民终身教育”将成为三个不可缺少的政策支柱。近年来,我国高中阶段普职招生比趋于大体相当,高职在校生占高等教育半壁江山,都是可喜现象,表明在高中阶段教育普及化、高等教育大众化两大进程中,职业教育扮演着越来越重要的角色,其今后的定位将更加清晰。

  记者:按照十七大报告的要求,我国职业教育是否也面临着提高现代化水平的问题?

  张力:是的,我觉得,提高职业教育的现代化水平,至少有三点需要探讨和实践。一是密切关注公民谋生需求。21世纪的中国不仅是转变经济增长方式,而是还要转变经济发展方式,走中国特色的新型工业化道路、农业现代化道路、城镇化道路。在这样复杂的外部需求环境下,需要职业教育迅速做出反应。同时,随着市场经济体制、企业产权边界、市场行为规范的更加清晰,劳动力就业压力巨大,弹性就业增多,也对职业教育提出了新的要求。而且,随着中等收入者逐渐占据多数,职业教育也需要逐步升级,循序渐进地推进高等教育的职业化。

  二是因地制宜淡化学习者身份。发达国家调查表明,人们参与终身学习的最大动力还是谋职谋生,职业教育如果可以满足这一需求,就能持续发展。所以,在终身学习制度框架下,职业教育办出特色,满足社会各阶层需求,势必成为职业教育生存与发展的首要问题。

  三是培养模式应该更加灵活多样。2020年前后我国高中和大学学龄人口同时处于低谷期,为调整教育结构提供了有利时机。职业教育应抓住机遇,形成更加灵活多样的培养模式,真正置身于学习型社会链条之中,成为公共学习资源平台。总之,党的十七大报告对教育事业提出了新的更高要求,我们坚信,教育系统一定能够在人才培养、科技创新、社会服务、文化建设等各个方面发挥出特别的优势,做出更大的贡献。
 
  张力,现任教育部教育发展研究中心主任、研究员。20世纪80年代中期以来的主要研究领域是宏观教育政策,参与起草党中央国务院《中国教育改革和发展纲要》(1993年)及《实施意见》(1994年)、《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999年),1998年、2002年任教育部两轮《教育振兴行动计划》起草组负责人。2006年8月29日为中央政治局第34次集体学习进行了教育体制改革问题讲解,调研报告曾为党的代表大会及全会文件起草提供参考。主持多项全国教育科研重点项目,发表百余篇论文报告,成果获全国和省部级十余次奖励,1993年被国务院批准为政府特殊津贴专家。兼任北京师范大学博士生导师、北京大学等七所大学兼职教授、全国教科规划战略学科组长、北京市政府顾问、中国教育发展战略学会常务副会长等。


     大力发展职业教育 实现充分社会就业
     茹英杰
    (国家劳动和社会保障部, 北京 100716)

  党的十七大报告提出,要大力发展职业教育,这是建设人力资源强国的重要途径,也是实现社会就业更加充分的重要措施。贯彻落实十七大精神,必须以就业为导向,把发展职业教育摆在教育事业发展的重要位置,理顺关系,整合资源,增加投入,充分发挥职业教育培训促进就业的作用。

  一、我国当前的就业形势

  党中央国务院高度重视就业工作,把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置,将城镇新增就业人数和控制失业率纳入国民经济重要调控指标,坚持实施和不断完善积极的就业政策,在开发就业岗位、增加财政投入、给予税费减免、小额担保贷款、社会保险补贴、岗位工资补贴等方面采取一系列措施,中央财政从2003—2007年投入资金941.1亿元,不断加强和改进就业服务,各级政府建立目标责任制和部门协调工作机制,全社会共同努力,我国的就业工作取得了明显成绩。一是从2003年到2007年,全国城镇新增就业人员年均900万人以上,2007年超过1 200万人,全国就业人口从2002年的73 740万人增加到2006年76 400万人。二是从20世纪90年代中后期以来,我国国有企业下岗失业人员累计达到2 400万人,经过近几年政府和全社会的积极努力,2 000多万下岗失业人员实现了再就业,基本解决了20世纪90年代中后期以来国有企业下岗分流过程中积累的下岗失业人员再就业问题,实现了国有企业基本生活保障向失业保险的并轨。三是城镇登记失业率一直处于较低水平,从2003年的4.3%下降到2007年的4.0%,2005年和2006年城镇登记失业人数分别为839万和847万。除了这三个主要的标志外,从三次产业和行业看,2006年一、二、三产业就业人数的比例大数是4∶3∶3,制造业在国民经济各行业中就业人数增加最多的行业,从2002年以来,制造业年均增加就业人数超过750万人;从就业单位的所有制结构看,2002年以来,国有和集体单位就业人员继续减少,年均减少269万人,到2006年末约为7 400多万人,而非公有制经济就业人员大幅增加,年均增加1 100万人,成为扩大就业的主渠道;从就业稳定性看,单位就业从1996年开始减少,到2002年减到最低为10 985万人,共减少了4 300多万人,2003年出现拐点,2004年开始回升,到2006年末升到11 713万人,比2002年增加了730 万人,说明就业的质量正在得到改善。就业形势保持稳定,在深化国有企业改革、调整经济结构、促进社会和谐方面发挥了积极作用。

  同时要清醒地认识到,由于我国人口多,当前和今后一段时期,就业形势仍然很严峻,促进就业的任务依然很繁重。从宏观层面看,一是劳动力总量供大于求的基本格局没有改变。据劳动保障部的宏观分析,近几年城镇劳动力就业的岗位缺口还在1 200万左右,再根据劳动保障部对全国103个劳动力市场的监测,2007年前三季度,市场求人倍率一直保持在0.98。二是劳动者总体素质不能适应就业需要的矛盾继续存在。目前,全国技术技能劳动者有8 720万人,占全国城镇从业人员的32.9%,其中技师和高级技师360万人,仅占技能劳动者总量的4%。劳动保障部对103个劳动力市场监测结果表明,登记的求人倍率均大于1,对高技技师、技师、高级工程师的求人倍率分别达到3.3、2.2、2.1。技术技能型人才不仅数量少,而且在地区、企业、职业间分布不均衡,导致一方面传统行业出现大批下岗失业人员,相当一部分技能单一、年龄偏大的劳动者找不到工作,另一方面,新兴产业、行业和技术性职业所需素质较高的技术人员供不应求,成为制约经济发展、阻碍产业升级、提高创新能力的“瓶颈”。劳动力总量供大于求和劳动力结构不适应就业需要的矛盾,是我国就业形势的基本格局,也是社会主义初级阶段基本国情在就业方面的具体体现。

  从微观的角度看,一是青年就业压力越来越大。1999年高校扩招以来,我国大学毕业生迅速增多,由2003年的212万人猛增到2008年的560万人,根据近几年教育部门的统计,大学毕业生初次就业率在70%多一点,每年有近30%的毕业生不能顺利实现就业。当年的毕业生加上过去积累的没有实现就业的大学生,成为新增劳动力就业中的突出矛盾。二是农村富余劳动力还有1.2亿人,外出农民工连续保持在年均5%以上的增长速度,农村富余劳动力转移就业任务仍然很大。三是就业困难群众问题突出。国有企业下岗职工和政策性关闭破产企业职工安置任务没有彻底完成。因为就业不稳定,零就业家庭经常出现,帮助零就业家庭至少一人实现就业成为解决就业困难群众的经常性工作。

  二、党的十七大报告关于就业工作的论述

  “就业是民生之本”。党的十七大报告从扩大就业的总方针到具体政策措施,从鼓励劳动者积极创业到扶持困难群众就业,从健全市场体系到改进就业服务作了全面论述。

  一是重点论述了“促进以创业带动就业”问题。报告强调要“完善支持自主创业、自谋职业政策,加强就业观念教育,使更多劳动者成为创业者”。从建设创新型国家看,我们党确定要在2020年进入创新型国家的行列,这就要求引导和鼓励劳动者积极创业、大胆创业,以创业促进创造,以创业加快创新。从转变经济发展方式看,在目前的经济结构下,宏观经济拉动就业的能力呈下降趋势,依靠经济增长扩大就业是必要的,但总是被动的,应该鼓励劳动者积极创业,在创业过程中,增加新的就业门类,拓展新的就业岗位。从社会转型看,虽然目前非公有制经济已经成为我国扩大就业的主要领域,但全社会的就业观念还停留在找正规单位、找稳定工作的阶段,不利于激发社会活力。十七大报告“将促进以创业带动就业”放在就业这一条的标题位置,以引起全党的重视。

  二是提出要“健全面向全体劳动者的职业教育培训制度”。这里强调“面向全体劳动者”,特别是“加强农村富余劳动力转移就业培训”,目的在于普遍提高劳动者的素质,逐步改变劳动力结构问题,另外就是要加强职业教育和职业培训的衔接,使两者互为补充,互相促进,共同为提高劳动者技术技能服务。

  三是提出“建立统一规范的人力资源市场”。我国目前的就业市场分为人才市场和劳动力市场,这不符合建立完善的社会主义市场经济体制要求。针对这一问题,报告在就业市场建设方面提出了这一要求。

  四是强调要“完善面向所有困难群众的就业援助制度”。随着国有经济的调整和国有企业的改革,特别是基本解决了20世纪90年代中后期积累的国有企业下岗失业人员再就业问题后,再出现的失业人员就可能是市场经济下的一种常态。其中,可能有国有和集体企业的,也可能有非公有制经济组织的。在建立完善的社会主义市场经济体制和构建社会主义和谐社会的背景下,政府不能只管国有和集体企业,而不管其他困难群众的就业。从促进社会公平正义出发,考虑到国家财政支撑能力的增强,报告提出要面向全社会所有困难群众伸出援助之手,特别是要对一些就业无门路、生活压力大的零就业家庭及时提供帮助,要将这种援助制度化、规范化,纳入地方政府的政绩考核内容。

  三、关于加强职业教育和职业培训的几点思考

  一是建立健全职业教育和职业培训紧密衔接、互相促进、互相补充的工作格局。职业教育和职业培训都是为提高劳动者就业能力而进行的教育活动,其服务的对象、手段、目的,有时候是重叠的,有时候又是有所区别或有所侧重的,因此是不可分离的。在提高劳动者技能过程中,职业教育侧重于学历教育,具有正规性、全面性,而职业培训侧重于实际技能的培训,具有针对性、时效性,两者结合和补充起来,更有利于劳动者技能的全面提高,有利于劳动者的终身学习。近几年,为落实《国务院关于大力发展职业教育的决定》,教育部门组织实施了“四大工程”(国家技能型人才培养工程、农村劳动力转移培训工程、农村实用人才培训工程、成人继续教育和再就业培训工程)和“四个计划”(2 000个职业教育实训基地建设计划、1 000个县级职教中心专项建设计划、教育示范院校建设计划、职业院校教师素质提高计划)。劳动保障部门也组织实施了“5+1”计划行动,即新技师培养带动计划、下岗失业人员技能再就业计划、能力促创业计划、农村劳动力技能就业计划、国家职业资格证书技能导航计划共5项计划,1项行动即实施技能岗位对接行动。除了教育部门和劳动保障部门之外,农业部门还组织实施了农民工转移就业培训的“阳光工程”,扶贫办还实施了“雨露计划”。这些工程或计划对普遍提高劳动者素质,改善劳动力结构发挥了程度不同的作用。但为了促进职业教育和职业培训的衔接,有必要对这些教育培训资源进行科学的整合,既避免重复投资、浪费资源,又使之紧密配合、相互补充,形成职业教育和职业培训的合力,提高职业教育培训的效果。

  二是大幅度提高技能人才的待遇,逐步扭转全社会的就业观念。长期以来,不论是我国的学校教育,还是全社会的就业观念,都存在对技能劳动和技能劳动者重视不够的问题。重学历,轻能力,重动脑,轻动手,这种潜在的观念影响了青年人学习技术、技能成才的积极性。向市场经济转轨后,我们在推动劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的过程中,对资本和管理的贡献比较重视,对劳动和技术特别是劳动的贡献重视不够。技能劳动者待遇偏低,社会地位不高,这造成一种不合时宜、不符合现代化建设要求的价值导向。青年人择业时首选稳定的、管理型岗位,而不愿选择技术型、动手型岗位。经过近年来的宣传教育,情况虽然有所改变,但与建设创新型国家、建设人力资源强国的要求相比,仍然远不能适应。要转变这种观念,除了在技术技能的职业教育培训环节采取政策措施外,还要大幅度提高技术技能人才的待遇,通过采取与其收入挂钩的办法,提高技术技能人才的社会地位,鼓励引导青年人学习技术、掌握技能。比如,对确有突出贡献的高技能人才,拟与一些大专院校、科研院所的名教授和研究员一样,纳入政府专家津贴范围。再比如,在制造业企业拟普遍设立“首席技师”,将其待遇与企业的总经济师、总会计师待遇挂钩,激励企业中的青年人努力争当首席技师,并形成长期的、规范的制度。总之,要采取多种政策措施,大力营造尊重劳动、崇尚技能、鼓励创造的社会氛围。

  三是加强对市场需求的分析和预测,合理设置和调整职业教育培训的专业、结构、规模。《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确指出,职业教育改革发展的目标要与市场需求和劳动就业紧密结合。职业教育和职业培训如何更好地适应市场需求问题需要进一步深入探讨。职业教育培训有一个周期,少则几个月,多则几年,劳动者要真正成为一个领域的技能人才也要有较长时间的积累,而市场则在不断地变化,这就产生了职业教育培训与市场需求相匹配问题。如何敏锐地扑捉市场信号,科学地、前瞻性地设置专业,使培养目标与市场需求紧密契合,避免“一窝蜂”式地上专业,这是办好职业教育,搞好职业培训的关键。把这个问题解决好,我们培训的人才才能“适销对路”,才能真正符合市场需求。

    “三农”问题与农村职业教育
    农业部农村经济研究中心 柯炳生

    为切实落实好“三农”大政,需要各级政府、各个部门、社会各界深刻认识“三农”问题的全局性、复杂性和长期性。发展农村职业教育,对于促进解决“三农”问题具有重要的意义。

    一、“三农”问题的全局性

  胡锦涛总书记指出,“三农”问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。“三农”问题的重大性首先是由于其全局性影响所决定的。“三农”问题绝不仅是农业本身、农村内部和农民自己的事情,而是关系到我国经济社会发展、关系到全面小康社会建设、关系到我国现代化建设、关系到我国和谐社会构建的全局性问题。建设新农村,解决好“三农”问题,也就绝不仅是“惠农”的问题,而是整个社会发展的需要,是全面落实科学发展观的需要。

   “三农”问题是一系列问题,不是一个问题;其彼此密切相关,但又有所不同。

  (1)农业问题,是发展农业所要解决的问题,主要表现为两个方面:农产品的供给数量和农产品质量。农业问题无论有何表现,归根到底还是农产品数量不足和农产品质量不高问题。农业直接影响到十几亿人的吃饭问题和工业原料供给。农产品数量出了问题,受损害的首先是城市消费者和工业企业,甚至会对整个社会经济和社会心理产生很大的影响,直接关系到和谐社会的构建。农产品质量问题,尤其是食品质量安全问题如农药残留和禽流感等,更是直接影响到城市消费者和整个国民的身体健康,影响全社会。在建设社会主义新农村的任务中,现代农业建设被放在首要地位,其意义就在于此。

  (2)农村问题,是农村区域中所涉及和需要解决的问题,主要包括两个方面:农村的社会公共服务(水电路等基础设施,教育、卫生、文化和社会保障等社会事业)和生态环境保护。农村问题不仅仅是农民的问题,也远远超出农村区域和农村人口的范围。在发达国家,城乡一体化程度较高,农村不仅是农民生产和生活的空间,而且还是大量在城镇中就业人口的居住和生活空间,是城市居民的重要休闲场所,也是大量工业企业的所在地。国外的经验表明,在工业化和城市化发展加快时,及时把农村的基础设施建设好,就会有助于走健康的城市化发展道路,实现大中小城镇协调发展、城乡人口均衡分布、城乡高度一体化、社会稳定、生态良好的发展模式。欧盟和韩国在这方面都提供了一些成功的经验。反之,如果忽视农村的基础设施建设,城乡的发展就会失衡,农村落后凋敝,产业和人口只能日益向大中城市集聚,出现过度城市化和贫民窟问题。巴西等拉美国家的情况,就是值得警醒的实例。所以,加快发展农村基础设施,绝不仅仅是对农民的“恩惠”,而是整个国民经济社会和谐健康发展的需要。在农村教育方面,如果农村青年不能受到良好的基础教育,不只他们的个人发展前途受到极大的局限,更重要的是会严重影响我国整个国民素质的提高,影响到我国现代化建设的进展。基础教育具有不可逆性,一旦错过了基础教育的年龄段,就难以进行弥补。农村的社会保障尤其是最低生活保障和养老保障,也同样具有重大的全局性意义。没有全国城乡统筹的最低生活保障制度,我国城乡分割的户籍制度就无法真正取消;没有可靠的养老保障制度,农村的计划生育政策,在一些贫穷落后地区就会继续面临难以控制的局面。农村的生态与环境问题,更是具有全局性影响。1998年的长江大洪水,每年冬春北方地区的沙尘暴等,都是一些突出的反面例子。而陕北高原退耕还草对生态环境的改善,各地兴起的生态农业和旅游农业等,则是一些突出的正面例子。

  (3)农民问题,是与农民切身利益直接相关的问题,也表现为两个方面:农民的经济收入和社会政治权利。农民问题也同样事关整个经济发展与社会安定的大局。农民的收入直接关系到全面小康社会的建设。农民的收入水平较低,增长不快,直接制约着农民在吃穿用住行等方面的生活消费水平。我国确立到2020年实现全面的小康社会,是一个惠及十几亿人口的小康社会;全面建设小康社会的重点和难点都在农村。农民问题也直接关系到国民经济的发展问题,2005年农村人口在全社会商品零售额中所占的比重,只有22%。农民消费购买力不高,是制约我国经济发展的重要瓶颈,它一方面直接导致了国内消费需求不足,城市工业产能过剩,使就业的能力受到限制;另一方面,形成了经济发展对外贸的高依赖,过度的出口竞争也频频引起国际贸易摩擦。农民的社会政治权利方面的问题,大部分是由于历史原因形成的。但随着现代媒体的发达、社会透明度的提高、人口流动性的增强,人们对社会不平等的容忍度大大降低。农民的平等权利问题如果不能获得很好的解决,既不符合公平公正的社会主义原则,也直接影响着社会的和谐与稳定,制约着和谐社会目标的实现。如果不把农民的问题解决好,不仅农村社会的稳定会有问题,城市的社会稳定也无法保证。

    二、“三农”问题的复杂性

    “三农”问题的复杂性,在于其内涵包容宽广,内部相互影响,外部约束突出。

  “三农”问题并不是新问题,其在我国已长期存在。改革开放以来,我国在解决“三农”问题的所有方面都取得了巨大成就。目前的“三农”问题之所以感觉较为突出,是因为同城市化和工业化的快速发展相比,与全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的要求相比,仍然有相当大的差距;“三农”问题在总体改善的情况下,还有一些地方发展很不平衡;“三农”问题中有一些新的表现,需要在进一步的发展和改革中解决。如农民工问题,就是最突出的例子。

  以科学发展观作为指导,按统筹城乡发展的要求,来审视当前和未来一个时期我国“三农”的形势,可以对“三农”问题的重大挑战和突出表现作出判断,主要是城乡与工农之间在一系列问题上的不平衡和不平等。其中尤其是:农产品供求的不平衡,城乡收入的不平衡,城乡公共服务的不平等,城乡居民权利的不平等。造成不平衡的因素较多,其中既与政策与体制有关,也有其他种种复杂因素;而造成不平等的因素,主要是政策与体制的不合理,是在计划经济的历史条件下形成的。

  农产品供求的不平衡,表现在数量和质量两个方面。尽管连续三年粮食大丰收,但目前国内粮食仍然是产不足需,产需之间有几百亿公斤左右的缺口。2006年我国大豆进口2 827万吨,棉花进口364万吨,仅仅这两种产品的进口数量,如果靠国内生产来满足的话,需要3亿亩的播种面积,相当于我国作物播种总面积的13%。此外,我国还大量进口了食用植物油、食糖和饼粕饲料等。展望未来,农产品需求将呈刚性增长,其中粮食需求平均每年要增加1%左右;纺织部门对棉花、羊毛等原料的需求,将继续大幅度增长。物质经济的发展,会进一步加大对粮食等农产品的需求。与此相对应,资源条件约束日益突出,随着工业化、城市化和现代化的发展,耕地继续下降的趋势是不可避免的。水资源的短缺问题也将日益突出,一方面是水资源供给总量减少,尤其是一些利用深层地下水灌溉的地方;另一方面工业和生活用水需求量日益增大,必将挤占可用于农业的水资源数量。未来增加农产品,只有靠增加单产和提高资源利用效率。由于小规模生产仍然是我国农业的主流,因此农产品质量安全控制尤其不易,而消费者对农产品质量的要求都日益提高。

  城乡收入的不平衡,突出地表现在农民收入水平较低,城乡差距较大并且呈不断扩大的趋势。近年来,党和国家出台了一系列重要的支农措施,但是,城乡收入差距扩大的趋势并没有得到根本转变。2006年全国农民人均纯收入水平为3 587元,与我国城镇居民收入之比为1:3.28。从目前的发展趋势看,还看不到这种差距会发生转变的明显迹象,也不知道我国城乡居民收入差距扩大到什么程度之后,才会开始缩小。影响收入不平衡的因素很多,有自然、经济和个人因素,也有体制性因素,主要包括农业劳动生产率水平较低,农村劳动力素质不高,非农业就业机会不足,城乡同工不同酬等。

  城乡公共服务的不平等,突出地表现在城乡在水、电、路等基础设施建设方面和教育、卫生、文化以及社会保障方面的重大差别。我国许多大中城市发展很快,基础设施建设水平快速向发达国家水平靠近,但农村的发展却明显缓慢。从国民收入分配的角度看,居民收入差别难以根本改变,也就是说某些群体和个体之间的收入差别将是永远存在的,因为这属于一次分配差别;但是政府在提供公共服务方面,却可以使得全体社会成员享受到大体相等的水平,因为这些方面的差距属于二次分配差距,完全可以通过政府二次分配的财政手段加以解决。我国城乡在基础设施和社会事业方面的差别,究其历史根源,也正是由于以往政府在财政支出结构上,重点倾向了城市,而农村获得的较少,从而造成了重大差异。而社会性投入由于市场利益机制的作用,在此基础上又进一步被放大了。建设社会主义新农村,将改善农村基础设施和大力发展农村社会事业作为重要目标,就是要借此全面缩小城乡在公共服务方面的差别,进而全面缩小城乡差别。

  城乡居民权利的不平等,原因在于以城乡分割的户籍制度,以此为基础,农民在就业机会、就业福利、子女入学、养老保障、最低生活保障等方面受到了种种限制,不能与城市居民享有同等的权利。随着进城务工农民数量日益庞大,社会透明度不断提高,人们的平等意识迅速加强,城乡居民权利不平等所导致的社会矛盾和问题变得日益突出。这方面有一种表面化的“悖论”:社会越是进步,政策越是开放,人们的民主诉求就越强烈,对不平等的容忍程度就越低。在一些媒体、社会舆论乃至一些专家的观点中,对城乡居民不平等现象抨击最激烈,以至于把这个问题当作了 “三农”问题的核心甚至全部。解决城乡居民之间的诸多不平等问题,既很复杂,又很急迫。

    三、“三农”问题的长期性

  “三农”问题的长期性,是由其全局性、复杂性决定的。 “三农”问题是一系列问题。这一系列问题中的任何一个,解决起来都不容易;而“三农”的不同问题之间,往往还具有复杂的相互制约关系,更使得“三农”问题的解决需要长期努力。

  农业问题的长期性在于:我国农业的科技创新能力从总体上看仍然不强,农业科研受动植物生产规律的制约,又具有周期性很长的特点;我国农业基础设施非常薄弱,存在着大量的中低产田,对其改造需要巨额的投资,非短期内可以完成;我国农户小规模生产经营的情况将长期存在,提高农民文化科技素质将是一个持续十几年、几十年的重大挑战;我国的农业管理体制、农业政策机制和政府服务体系的加强和完善,也需要一个较长的过程。而我国人口将在未来20年中继续增长,供求数量与质量的不平衡压力,将在较长时间内存在。

  农民问题的长期性在于:在我国农民收入来源中,转移性收入和财产性收入所占的比重很小,目前不到8%,且其主体还是来自农业生产和外出务工的收入。要增加非农业收入,就要加快向非农业的转移速度,而受工业化和城市化发展进程的制约,这将是一个长期的过程;要增加农业收入,除了进行结构转移之外,主要途径是提高农业劳动生产率。而扩大经营规模是提高劳动生产率的基础。由于城乡分割的体制,农业劳动力和农业人口向城市的转移将是一个缓慢而长期的过程,因此,农民收入的提高也是一个缓慢而长期的过程。即便在已经高度工业化和城市化的欧美国家,农民收入问题仍然是一个普遍存在的问题。

  农村问题的长期性在于:农村基础设施建设和社会事业的改善,都需要巨大的投资,而我国国家财政每年可以拿出的钱同需要相比,仍然是有限的。尤其是中西部地区地方财政能力很弱,2005年中部8省地方财政收入人均为668元,西部11省区为685元。即使中央政府加大对中西部地区的支持,也需要一个较长的建设时期。农村教育的发展,尽管已经实行了两免一补的政策,但是仍然面临着师资力量不强、学校设施设备落后等不利因素。我国的农村卫生保障制度仍然处于很低的水平,而最低生活保障和养老保障等社会保障则刚刚处于起步阶段。缩小这些方面的城乡差距,是一个非常艰巨的任务,需要一步步地推进,而没有一蹴而就的捷径。

  因此,建设社会主义新农村,全面解决“三农”问题,需要长期的努力。这就要求立足当前,着眼长远,长短结合,既抓好当前见效快的项目,也要扎扎实实地做好基础性工作;既要有紧迫的意识,更要有长期奋斗的精神。“三农”在我国重中之重的地位,将在几十年内不会发生改变。

    四、“三农”问题与农村职业教育

    发展农村职业教育,对于促进“三农”问题的解决,具有重要的意义和作用。因为无论是发展现代农业、发展农村经济,还是加快农村劳动力向外转移,都需要提高农民的科学文化素质。

  就发展现代农业而言,需要以培育新型农民为基础。近年来中央连续5个“一号文件”,都特别强调农民素质的提高和培训问题,提出要培育出“有文化、懂技术、会经营”的新型农民。因为,现代物质装备的运用,现代科学技术的采用,现代发展理念的树立,现代经营形式的形成,现代产业体系的构建,都离不开高素质的新型农民。

  就发展农村经济与管理农村社会而言,同样需要提高农民的综合素质。农村二、三产业的创业,是农民致富增收的重要途径。农村的各种能工巧匠、各种合作组织的带头人、农村基层组织干部,都对农村经济的发展与农村社会的管理发挥着重要的支撑作用。

  向外转移的农村劳动力,需要具备一定的文化教育基础和职业技能。现在我国外出务工的农民有1.3-1.5亿,并且每年以数百万人的数量增加。随着国家工业化、现代化和国际化进程的加快,用工企业对劳动者素质的要求日益提高。一些地方已经出现了比较突出的劳动力结构性短缺,即:一方面存在着大量的过剩劳动力,而另一方面企业招收不到符合用工要求的员工。

  改革开放以来,我国农村劳动力的文化教育素质情况有了很大改善。但是总体而言,目前的水平仍然比较低,远远不能够满足发展现代农业、发展农村经济与外出务工的需要。据统计调查,我国目前的5亿农村劳动力中,有小学及以下文化水平的占37%,初中文化的占50%,高中以上的仅仅为13%。近年来,国家加大了对农村义务教育的投入力度,未来新的农村劳动力的文化素质有望得到很大改善。而现有农村劳动力水平的提高,只能有赖于加强各种类型的职业培训和技术培训。

  目前,我国用于农村劳动力的培训投入仍然处在比较低的水平上。2007年,中央财政用于农民外出务工培训的支出只有12亿元,用于农业技术培训的只有2亿元。与我国庞大的农村劳动力数量相比较,这些投入是远远不足的。农村职业教育机构也面临着比较突出的经费短缺问题,从而导致设施不足、师资力量弱等问题。尤其是在中西部地区,地方财政比较困难,对于农村职业教育的投入能力非常有限,对中央财政投入的依赖性比较强。因此,从解决“三农”问题的全局性重大意义出发,应当高度重视农村的职业培训,切实加大国家财政用于农村职业培训的支出,尤其是中央财政应当大幅度增加相关的支出。与此同时,还要深化体制与机制改革,探索改善加强农村职业教育的有效途径,鼓励社会力量进入农村职业教育领域。

    作者简介:柯炳生,农业部农村经济研究中心主任,教授,博士生导师。先后获得北京大学理学学士、北京农业大学经济学硕士和德国霍恩海姆大学博士学位。曾任北京农业大学经济管理学院院长、中国农业大学副校长。学术兼职有国际农业政策理事会荣誉理事、澳大利亚《农业与资源经济学》杂志编委、中国农业经济学会副会长等,中国农业大学等院校的兼职教授。主要研究领域为农业经济与政策,著有《中国粮食市场与政策》、《中国农业经济与政策》等。曾获农业部软科学成果一等奖等多种奖励。多次参加中央和国务院领导主持的座谈会,在中央政治局第11次集中学习会上做了有关世界农业与我国农业发展的汇报讲解工作。
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